Hvordan påvirker offentlige udbud leverandørmarkedet i Danmark?

Offentlige udbud er en milliardforretning for danske leverandører

I 2024 brugte den offentlige sektor knap 470 mia. kr. på indkøb hos private leverandører. Det svarer til ca. 16 pct. af dansk BNP, viser analysen »Status for offentlig konkurrence 2025« fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

I EU udgjorde de offentlige indkøb knap 15.000 mia. kr. i 2023, ca. 14 pct. af EU's samlede BNP. Det viser Dansk Industris analyse af EU-udbud.

For mange danske leverandører er udbud en fast del af ordrebogen, ikke en nichekanal. Hvordan udbuddene er skruet sammen, afgør, hvor mange leverandører der reelt kan leve af offentlige kunder.

Reglerne afhænger af kontraktens værdi og type. Ifølge EU-portalen Your Europe er hovedtærsklerne 140.000 euro for offentlige indkøbs- og tjenesteydelseskontrakter med statslige myndigheder og 5.404.000 euro for bygge- og anlægskontrakter.

For bygge- og anlægsopgaver gælder dansk tilbudslov, indtil den samlede værdi overstiger EU's tærskelværdi på 40.313.840 kr. Derefter træder udbudsloven og EU's udbudsdirektiv i kraft. Det beskriver Byggefakta i sin gennemgang af udbudsreglerne.

Udbudsloven trådte i kraft 1. januar 2016. Byggeopgaver under tærsklen udbydes efter nationale regler uden pligt til EU-annoncering, mens større kontrakter annonceres, så virksomheder i hele EU kan byde.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen peger på, at velfungerende konkurrence kan sænke prisen og styrke kvaliteten i de offentlige indkøb.

Offentlige indkøb i Danmark og EU (2023–2024)

Færre tilbud og flere enkeltbud præger konkurrencen

Danske EU-udbud får i gennemsnit 3,6 tilbud. En betydelig andel har dog kun modtaget ét eller to, viser Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens analyse.

Gennemsnittet dækker over en skæv fordeling. Nogle udbud tiltrækker et bredt felt af bydere, mens andre reelt kun har én eller to interesserede leverandører.

I EU peger udviklingen mod svagere konkurrence. Den Europæiske Revisionsret har påvist, at andelen af afsluttede EU-udbudsprocedurer med kun ét tilbud steg fra 23,5 pct. i 2011 til 41,8 pct. i 2021.

Samme periode faldt det gennemsnitlige antal tilbudsgivere fra 5,7 til 3,2. Det fremgår af DI's analyse.

Danske offentlige udbud modtog kun ét tilbud i 17 pct. af tilfældene i 2023. Det er lavere end EU-gennemsnittet, men højere end Norge, Sverige, Island og Finland. I Danmark er andelen steget fra 15 pct. i perioden 2020-2022.

Når enkeltbud bliver almindelige, ændrer incitamenterne sig på begge sider af bordet. Ordregiveren får et svagere prissignal at forhandle ud fra og færre alternativer, hvis den valgte leverandør svigter.

For leverandører kan konsekvensen være den modsatte. Opleves et marked som svært at vinde i, falder tilbøjeligheden til at bruge ressourcer på at byde, og feltet af aktive bydere indsnævres yderligere.

Det er en selvforstærkende bevægelse, som hverken ordregiver eller leverandør kan løse alene.

SMV-adgang: administrative byrder og digitale modtræk

Omtrent halvdelen af de offentlige kontrakter i Danmark har deltagelse fra virksomheder med 250 eller færre ansatte. Det viser DI's analyse.

Administrative byrder præger, om mindre virksomheder byder. For en mindre virksomhed uden dedikerede udbudsmedarbejdere er det ikke selve tilbudsprisen, men opgaven med at finde relevante udbud, læse kravspecifikationer, indhente dokumentation og overholde formkrav, der afgør, om virksomheden overhovedet byder.

Den 12. november 2024 blev udbud.dk relanceret på en ny og mere brugervenlig platform. Ifølge SMVdanmark skal den gøre det enklere for små virksomheder at finde og holde sig opdateret på offentlige udbud.

Med funktionen Udbudsagent kan en virksomhed oprette en profil og få automatisk besked, når der dukker nye udbud op inden for virksomhedens område. Opgaverne lander direkte i indbakken i stedet for at skulle opsøges.

De strukturerede indkøbsplaner er omdøbt til »forventede indkøb« og giver indsigt i kommende offentlige projekter. Portalen er tilpasset mobilvisning og gør det muligt at søge i både danske og EU-baserede udbud på tværs af sektorer.

Adgang til at gemme søgninger og bruge Udbudsagenten kræver login med MitID Erhverv – eller privat MitID for enkeltmandsvirksomheder.

SMVdanmarks chefjurist Jeppe Rosenmejer kalder relanceringen »en rigtig god nyhed«. Ændringen fjerner ikke administrative krav i selve tilbudsprocessen, men flytter en del af overvågningsbyrden over på en automatiseret funktion.

Det betyder især noget for virksomheder, hvor ingen er ansat til at holde øje med udbudslister.

Vigtige datoer for udbudsreform og digitalisering i Danmark

Pris versus kvalitet og totaløkonomi i tildelingen

I EU afgøres over halvdelen af de offentlige udbud på laveste pris alene. Danmark ligger tæt på EU-gennemsnittet, mens det i Norge kun er hvert femte udbud, der afgøres på laveste pris alene. Det viser DI's analyse.

I en rundspørge fra DI svarer fire ud af fem leverandører til det offentlige, at pris fylder for meget i forhold til kvalitet i udbuddene.

Tildelingskriterierne handler ikke kun om, hvem der vinder den enkelte kontrakt. DI peger på, at kriterierne kan påvirke både virksomhedernes deltagelse og hvilke typer produkter og ydelser de tilbyder.

Et ensidigt fokus på laveste anskaffelsespris kan skygge for andre væsentlige hensyn. Det gælder totaløkonomi (TCO), kvalitet samt klima- og miljøpåvirkning.

En leverandør, der investerer i holdbarhed, lavere driftsudgifter eller dokumenteret miljøprofil, kan ikke regne med at få investeringen honoreret i tildelingen. Derfor har leverandøren heller ikke et kommercielt incitament til at udvikle tilbuddet i den retning.

Ikke-priskriterier kan gøres bindende i kontrakten. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har oplyst, at ordregivere fra 30. juni 2026 ved nye offentlige udbud af land- og havvindenergiteknologi skal stille kontraktvilkår om mindst 70 pct. genanvendelighed af vindmøllevinger.

Det viser, at klima- og miljøkrav kan placeres som kontraktvilkår og ikke kun som et hensyn i den indledende vurdering.

Tildelingskriterier i offentlige udbud – sammenligning mellem lande

Omkostninger og sagsbehandlingstid som skjult adgangsbarriere

Omkostningerne ved at gennemføre et EU-udbud er dokumenterede. Ordregiveres transaktionsomkostninger ved offentlige udbud udgør 1,4 pct. af den samlede kontraktsum. For vindende tilbudsgivere er tallet 0,5 pct. Det viser analysen »Transaktionsomkostninger ved EU-udbud« fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

For en tabende tilbudsgiver findes der ingen kontraktsum at regne procenten af. Den tid og de omkostninger, der er brugt på at udarbejde tilbuddet, er en ren udgift.

Den kendte sats på 0,5 pct. dækker altså kun dem, der vandt. Den undervurderer derfor den samlede byrde på bydersiden.

Sagsbehandlingstiden binder yderligere ressourcer. I flere af vores nabolande klares det på 45-50 dage, men for danske offentlige instanser tager det i gennemsnit 76 dage at behandle og vurdere tilbuddene og annoncere en vinder. Det fremgår af DI's analyse.

Dertil kommer den regelkompleksitet, tilbudsgiveren skal navigere i. Ifølge Byggefakta er der tre forskellige lovgivninger at forholde sig til, og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens udbudsvejledning er et PDF-dokument på 275 sider.

For en virksomhed med begrænsede udbudsressourcer er kombinationen af lang behandlingstid og omfattende dokumentationskrav et argument for at prioritere udbud fra. Det er et tab for ordregiveren, der mister potentielle bydere, før konkurrencen overhovedet er begyndt.

Annullationer og genudbud skaber usikkerhed i leverandørmarkedet

Ifølge Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen annulleres hvert femte danske EU-udbud. Langt de fleste annullerede udbud bliver tilpasset og udbudt på ny. Fem procent af alle udbud må dog helt annulleres på grund af svag konkurrence.

For en leverandør, der har brugt uger på at analysere kravspecifikationen, sammensætte et konsortium eller indhente dokumentation, er annullationen et tab. Arbejdet skal enten gøres om i en ny version af udbuddet, eller det er tabt uden kontrakt og uden anden kompensation end erfaringen.

Usikkerheden påvirker, hvordan leverandører prioriterer. Risikoen for, at kontrakten falder bort, trækker i retning af kun at byde på udbud med stor sandsynlighed for gennemførelse. Den gør leverandører tilbageholdende med at investere i de mere komplekse tilbud.

Billedet skal dog ikke overdrives. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer, at det kun er relativt få udbud, som annulleres som følge af begrænset konkurrence, og at der er rimelig konkurrence om de fleste opgaver.

Styrelsen peger samtidig på, at få tilbud kan indikere, at konkurrencen kan styrkes, eventuelt ved at sammensætte udbuddet anderledes. Annullation og genudbud er altså i mange tilfælde den mekanisme, hvorved et dårligt tilrettelagt udbud bliver forbedret.

Strategiske konsekvenser for leverandører og ordregivere

For leverandører ligger det mest håndgribelige greb i overvågningsfasen. De digitale funktioner på udbud.dk, som er beskrevet i afsnittet om SMV-adgang, gør det lettere at opdage relevante udbud i tide.

Hvor kapacitetskravene i et udbud overstiger virksomhedens egen formåen, er det en almindelig og anerkendt fremgangsmåde at byde sammen med andre leverandører i et konsortium. Dermed sammensættes den nødvendige kapacitet og de nødvendige referencer.

På tildelingssiden afgør vægtningen af kriterierne konkurrenceparameteren. Afgøres kontrakten på laveste pris alene, er pris konkurrenceparameteren.

Indgår totaløkonomi, kvalitet eller klima- og miljøhensyn, bliver dokumentationen for eksempelvis levetid, driftsomkostninger eller genanvendelighed det afgørende konkurrenceparameter.

Hvor kriterierne faktisk omfatter andet end pris, er det leverandørens egen dokumentation, der afgør, om investeringen i et bedre produkt bliver omsat til en kontrakt.

For ordregivere er det centrale greb at bruge konkurrenceindikatorerne til at justere udbuddet, så det bliver mere attraktivt at byde på. Sammenhængen er uddybet i afsnittet om annullationer og genudbud.

Der er også ændringer på vej i reglerne. Europa-Kommissionen har offentliggjort et forslag til nye regler på udbudsområdet, som blandt andet samler de gældende udbudsdirektiver i én forordning. Oplysningen kommer fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

DI beskriver baggrunden som et ønske om, at revisionen af udbudsdirektiverne skal styrke konkurrencen og innovationen i de offentlige indkøb i EU.